⑴ 关于地质工作体制与机制的思考
王金亮1，2
(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院;2.河南有色地质矿产有限公司)
党中央提出改革开放战略30年来，对地勘行业而言，30年来的历程是一个不懈探索地勘工作体制改革的过程。总体来看，随着改革的不断深入和市场经济体制日益深化，地勘单位企业化是不可逆转的发展方向。地勘单位企业化这个老话题，目前仍是地勘单位改革与发展的热点问题，也是亟待研究和解决的问题。地勘单位如何自觉按照2020年全国建成比较完善的社会主义市场经济体制的要求，在“戴事业帽子、走企业路子”的同时，积极主动地深化内部管理体制改革以增强动力，深化经营机制改革以增强活力，自觉增强在市场经济条件下生存发展的能力、实力、紧迫感和危机感，变要我改革发展为我要改革发展。这是这次全国范围内开展“地质找矿改革发展大讨论”的主要目的之一。
一、充分利用“戴事业帽子、走企业路子”的过渡政策，壮我实力，为地勘单位真正企业化打下坚实基础
长期的计划体制和行业性特点造成地勘单位在市场经济条件下面临重重困难，所以地勘队伍企业化要有一个过渡期。在过渡期内，地勘单位依然是事业单位。随着事业单位改革和地勘单位内部产权制度改革的逐步推进，地勘单位企业化程度逐步提高，最终建立现代企业制度。
在过渡期内我们要充分利用“戴事业帽子、走企业路子”的过渡政策，发展离不开环境，特别是地勘单位，历史原因导致目前面临困难重重，争取政府的支持是必须的，轻易放弃支持会使地勘单位陷入困境。①用足一切政策获得稳定的“事业费”，满足地勘单位目前的生存需要;②正确界定职工事业身份，稳定队伍，吸引人才;③作为市场主体参与市场竞争，获得收益，弥补资金不足，提高职工收入水平和福利待遇等。
二、按照市场经济的要求，积极稳妥地推进地勘单位改革
《国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案》(国办发〔1999〕37号文件)进一步明确了地勘单位的改革方向和有关措施，地勘单位的改革目的得以明确表述。特别是地勘单位属地化以来，进一步融入了地方经济的发展，“为地方经济发展服务，为资源型企业服务，为政府决策服务”的观念已深入到地勘单位的各项工作中去，地勘工作也得到了各级政府的大力支持，尤其是河南省近几年两权价款地质勘查项目的实施，在取得良好地质找矿成果的同时，使得地勘单位的经济实力、人员素质、技术装备等方面得到大大加强。但是，地勘单位的现有体制仍是制约地勘单位科学发展、可持续发展的关键，要进一步明确对地勘单位改革的目的，制定科学适用的改革方案，推进地勘单位体制改革不断深化。
(1)地勘单位体制改革要考虑以下几方面因素，一是要有利于地勘单位找大矿、快出成果，从而提高对经济发展的资源保障程度;二是地勘行业历史长，在过去艰苦奋斗、无私奉献，为国家作出巨大贡献的同时，自身也遗留下了大量的历史欠账和亟待解决的问题，要正视地勘单位存在的基础薄弱、欠账过多、经营性资产少、离退休人员多、工作岗位艰苦、社会地位不高、人才青黄不接等历史遗留问题，尽快出台各项有关政策，帮助地勘单位解决这些问题，使得地勘单位尽快得以和谐稳定，为地勘单位体制改革打下良好的基础;三是通过改革，使地勘单位尽快变成一支技术装备精良、人员精干高效、能打硬仗、充满活力与工作激情的队伍，进一步适应市场经济社会的竞争，从而为快出地质找矿成果奠定基础;四是要明确对地勘单位的改革是一个循序渐进、不断完善的过程，不可能一蹴而就。五是要认识到地勘单位的特殊性，地勘单位是一个从事特殊工作的事业单位，它是一个以事业单位性质获取政府资金支持，为政府进行高投入、高风险、高收益的极具探索性和战略性的工作，这种工作具有较大的超前性、不确定性和长周期性，它的工作成果关系到国民经济的规划和计划的制订、经济的发展前景和速度。地勘单位虽然是一个事业单位，但它确有不同于一般事业单位的特点，它是一个事业型的生产和科研探索单位，它不像其他企业一样可以按设计和生产周期生产出预期的产品，获得预期的利润，更不像纯事业单位一样，只进行事业费用的消耗，而没有具体的产品。地勘单位在消耗国家事业费用的同时，也在为国家生产着产品———地质报告，这种产品有的有地质资源储量，有的没有地质资源储量，但是，都是一种有形的地质成果。因而，地质勘查单位具有事业和企业的双重性质和特点。
(2)地勘单位搞活经营机制也是改革的重点。争取支持是地勘单位发展的外因，但内因是决定因素，积极争取支持的同时不能过分依赖支持，一味依赖支持则会使地勘单位缺乏生存能力，最终长期陷入困境。争取支持和企业化改革是统一的，都服务于地勘单位长远发展的目标。地勘单位要充分用好过渡期国家的各项支持政策，深化改革，强化内功，切实增强自身素质和自我发展能力。处理好内外因之间关系的一个最重要的环节是处理好事业单位的管理体制与企业化经营之间的关系。地勘单位保持事业单位的体制是落实国家有关扶持政策的前提。这对于企业化目标和地勘单位的长远发展必然产生一些负面效应。预算内收入和市场收入混合运作，使地勘单位的经营效益难以真正体现。地勘单位在地勘费的基础上搞经营，往往导致经营风险意识和科学管理意识不强，难以实现长远发展。这就是事业性体制和企业化经营之间的矛盾。因此，地勘单位保持事业性质的“壳”的同时，必须按照市场经济的要求，不折不扣地推进地勘单位改革。
(3)按市场的要求重新配置资源，推进地勘队伍的结构调整。地勘单位资产少，竞争力弱，发展不平衡，必须通过结构调整按市场规律的要求整合资源。同时可探讨以资本为纽带，整合同一产业链上下游资源，形成整装勘查、上下游联动的矿产勘查开发新模式。
(4)企业的载体是有自己主导的产业。制定切实可行的发展战略，不断创新发展思路，形成自己的支柱产业、特色产业。我局明确的“突出主业、拓宽实业、发展辅业、致富家业”发展方针，既为我局现在的各项工作指明了方向，同时又确定了我局企业化过程中企业主导产业的形成方向。
(5)建立有效的管理经济机制。一是预算内外资金分开管理，内部严格按企业的模式考核，在一定阶段必须推行事企分开、明晰产权。同时，预算内项目也按市场规律实行项目管理，不断提高项目的经济效益和质量水平。二是完善经济责任体系和考核体系，严格按经济责任制考核，该奖的奖到位，该罚的罚彻底，不调剂不搞二次分配。三是建立适合企业发展的人事、用工和分配制度，吸引人才，留住人才。
三、政府要为地勘单位的改革提供有力的政策支持
地勘单位的各项改革要在省政府的组织领导和各级政府及有关部门的大力支持下，才能够平稳推进。因此，对地勘单位的历史遗留问题要给予优先解决和考虑，对改革中所需的各项优惠政策要给予大力支持。
(1)落实“戴事业帽子，走企业路子”，允许地勘单位和地勘单位成立的企业性公司实行一套人马两块牌子和地质勘查资质共用的政策。使地勘单位的人才在保留事业身份不变的前提下，在两个单位间互为所用，充分发挥人才的作用和工作热情，充分利用有限的人力资源，从而对事业型地勘单位的企业化经营管理进行探索和尝试。
(2)将探矿权优先配置给地勘单位，是快出地质成果的基础。考虑到地勘单位的经济实力和事业单位性质，在探矿权招、拍、挂出让前，各地政府在年度探矿权出让计划内，首先按地勘单位优先的原则，由各地勘单位优先获取探矿权，对地勘单位申请的探矿权优先给予批准，然后再面向社会进行招、拍、挂。
(3)对国有地勘单位及其公司拥有的矿业权，按照国家《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》进行管理，并尽可能创造宽松条件，支持其拥有的矿业权保值和增值。
(4)对地勘单位提交的地质成果报告，优先由地勘单位在省国土厅批准后进行采矿和开发工作;对国有地勘单位承担的国家和省级地质勘查项目，可以由项目承担单位优先开发，各地市(县)政府给予支持;凡由政府转让开发的，勘查单位按照不同矿种和矿床规模享有20%～30%的利润收益。前期政府的投入费用可由省政府有关部门另行协商回收。
(5)尽快出台具体办法或允许各地勘单位建立和探索知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制;允许地勘单位和职工投资政府和国家的所有地质勘查项目和风险找矿及矿业开发，进一步激发广大技术人员积极主动工作的热情和责任心，在为经济社会发展提供矿产资源保障服务的同时，提高职工收入水平，稳定地质人才队伍。
(6)针对地勘行业存在的地质勘查工作有效投入不足，矿产勘查逐年萎缩，矿产资源利用方式粗放，资源利用率低，矿产资源管理存在薄弱环节，地质研究工作薄弱，地质科技人员流失严重，矿产资源的综合勘查、综合利用的理论研究和应用研究削弱，基层和第一线地质专业人员缺乏，地质工作出现人才断层等问题。政府一要在原有事业费用拨款方法的基础上，逐年以矿产资源勘查项目投资带动地质勘查的投入，加速地质成果的提交。二要加强地质勘查矿产开发规划管理，正确引导地质勘查工作的布局和结构调整。三要建立和完善矿业权市场。建立健全矿业权信息公开、评估、交易等制度和规则，尽量降低地勘单位作为矿业权人一级市场的资金成本和风险。三要加大矿业权市场秩序整顿，优化地勘工作的外部环境，维护矿业权人合法权益。四要加强地质院校的专业建设和专业人才培养，制定切实可行的人才引进、使用、激励制度，从而增强地质科技创新能力，培养一批创新型人才、复合型人才和科技领军人才，造就一大批品德优良、吃苦耐劳、基础厚实、知识广博、专业精深的地质技术骨干队伍。
(7)面对全球金融危机的形势及其对地勘工作的影响，要制定优惠的扶持政策，鼓励地勘单位和企业、金融部门联合，积极走出国门，进行矿权收购和资源性企业的收购及联合勘查工作，为今后经济形势的好转及保障国内资源的需求提前打下坚实的基础。
⑵ 地勘单位成本管理现状
“带事业帽子、走企业路子”是地勘单位最典型的非事非企经营管理模式。由于地勘单位特殊的体制机制问题，使得地勘单位成本核算和成本管理方式等呈现出不同的特点和差异。
首先，地质勘查成本核算具有双重性，分别按地质项目和工作项目进行核算。其中，国家地质项目实行预算管理，项目预算中包括了管理费用，计算完全成本；而社会地勘工作项目属于经营性质，计算制造成本。地勘单位的年终决算报表和其他企业相比具有特殊性和多样性的特点，企业决算报表按企业会计报表格式编制，主要是反映企业成本。只重视事后算账，不重视事前预测和决策的现状难以适应当前市场经济发展的要求。
其次，成本管理与控制的意识薄弱、观念落后。由于地勘单位属于事业单位，国家拨款是其主要的资金来源。目前，地勘单位会计使用的是在国家预算标准范围内实报实销的核算方式，即事后追踪算账。这种核算模式在很大程度上消弱了会计的能动作用。虽然近年来地勘单位意识到这些弊端，并开始加强成本管理与控制，但未形成一种企业文化或全员参与成本管理与控制的意识，人员的成本意识还较为薄弱。
地勘单位成本管理还普遍存在两个思想误区：其一，认为生产经营是单位发展的重点，而成本管理与控制则无足轻重；其二，认为成本的管理与控制就是降低成本。这两种观念都比较片面，地勘单位应纠正这些传统的管理理念，树立成本管理与控制的全局性观念。成本管理与控制不只局限于生产经营环节，而是覆盖并贯穿于单位发展的各环节和各流程中，被视为单位发展的基础。另外，成本管理与控制工作并非只是为了降低成本，降低成本只是管控的目的之一，最终目的是为了提高地勘单位的竞争力，为地勘单位更好地发展奠定基础。管理人员除了自身提高成本管理与控制的意识之外，还应注重做好其他工作人的思想工作，通过讲座、培训等方式宣传成本管理与控制的重要性，让全体人员提高成本意识。
再次，成本管理与控制的方法较为落后。当前，地勘单位名义上是事业单位，但许多单位已执行企业化管理，并进入改制阶段。商业化地质勘查项目是地勘单位业务主攻方向，为抢占市场份额提高竞争力，地勘单位在成本管理也采取了一定的措施，但在力度把握上还有所欠缺。另外，由于地勘单位财务会计制度滞后、相应管理制度改革措施不完善等，地勘单位未能从根本上改变原有的成本管控模式，粗放型管理是很多地勘单位成本管理的共有现象，只局限于成本的计量和确认，对于预算、成本计划、分析、考核等方面关注较少，一些先进的管理方法，如价值工程分析法、作业成本法等应用也较少。
最后，成本管理与控制的体系不够健全。目前，地勘单位大多未建立起比较健全的成本管理与控制体系，从成本管控的内容方面来看，大多只涉及野外直接生产成本方面，而忽视了对室内各种辅助工作环节的成本管控。从成本考核方面来看，地勘单位普遍实行年度考核办法，而对于日常的成本管控不加重视，缺乏日常成本核算追踪反馈体系。这也是难以及时采取针对性成本管理措施的主要原因。此外，地勘单位年度经济运行管理办法中涉及市场分析预测的内容很少，预警机制不完善。还有就是在成本管控的职责界定方面模糊不清或划分不明确，责任考核机制不完善导致奖惩执行力不够等，都是成本管理与控制的体系不够健全的重要体现。
⑶ 地勘单位属地化后发展情况及认识建议
2005年5月28日至6月10日，调研组赴闽赣两省对地勘单位属地化后的改革和发展有关情况进行了调研。虽然，闽赣两省地勘单位级别、队伍规模、经济基础、所处环境、发展现状、改革方式等都有很大的差异，但在探索由事业单位向企业化经营的转轨方式，则都包含着许多地勘部门共同的特色，现将其特点和认识予以简要地总结，以供相关部门开展行业管理，指导地勘部门深化改革的参考。
一、地勘单位正向“逐步实行企业化经营”推进
据《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发[1997]37号）、《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》（国办发[2001]2号）文的要求，两省地勘单位除个别外，都实行属地化管理，同时除个别单位划属公司管理体制外，其他均属事业单位。
各地勘单位都在保持事业体制框架下，积极探索实现“企业化”之路，坚持以发展为重点，以改革为动力，适应、开拓市场，主动纳入区域经济发展范畴。各单位条件不同，情况各异，运作方式多样，但总体而言，在经济规模、产业格局、内部管理、体制创新、职工生活、工作条件等方面都取得长足的进展。虽然目前依然还存在着思想认识、原体制留下尚未解决的困难和新形势下遇到的许多新问题，但各单位基本上能正确面对，并正以不同的方式和速度逐步地迈向实行“企业化经营”的目标。
二、坚持发挥优势、把握机遇，努力实施产业结构调整，提高经济实力，为“企业化经营”打基础
地勘队伍属地化，实现了管理体制和投资体制变革，促进了基础性、公益性和商业性地质工作的分开，各地勘单位已基本适应了这种变化，并能根据区域经济和自身优势开拓市场，在调整、发展中实施产业结构调整，更深地融入市场，取得新的发展。福建、江西两省地勘局2003年总收入分别达到9.5亿和8.4亿元，比过去有了很大的增长。其他各地勘单位，队伍规模较小，但发展很快，如江西核工业地勘局，2003年总收入达9亿元，而其职工总数仅为3300人。
从调研情况看，各地勘单位产业基本框架总体上仍沿袭属地化前的形态，但根据新形势，新的市场变化情况，在结构调整中，在一定程度上实施制度创新、技术创新，使产业结构逐步得到优化。目前，各地勘单位产业主要包含：地质勘查业、工程建设业（过去所称的地质市场）、矿产开发业等多种经营。
（一）地质勘查业
这些属地化的地勘单位，无论其队伍规模的大小，现实矿产勘查项目和投入的多少，在产业发展设计上，都一致地把地质勘查业作为主要产业放在首位，并为此做出努力。一方面是为了保持和发挥自身的优势，获得更多的探矿权和寻求在找矿上有新的突破，另一方面也是为了尽可能地能够稳定和保持住一支技术人才队伍。
现以两省地勘局为例，其特点：
一是基本实现了公益性、基础性与商业性项目资金分开运行；
二是基本实现了项目、资金来源多元化。投入勘查资金包括：中央和地方财政、中央和地方资源补偿费、地勘单位从地勘费基数中划出和自有资金，国企及其他事业单位、民企及个人、其他社会资金。在商业性矿产勘查中，虽然目前后3个部分的资金量尚较小，但在迅速增长。
三是地勘单位近几年开始逐步加大对商业性矿产勘查的投入。特别是矿业权流转制度的实施，矿业权转让成功的激励，更拉动对矿产勘查投资的主动性。
四是发挥地勘部门的优势，高度重视探矿权的取得。应该说目前两省主要成矿远景地段多为地勘部门所登记，福建地勘局从2001～2004年，每年登记勘查项目均在百项以上，其他各地勘单位，也是尽可能地去争取勘查登记项目。
五是地勘单位勘查工作呈现多种形式：独资、合资、合作、参股、委托等。
六是通过加大投入，取得一批较好成果。如福建地勘局近3年新发现各类矿床16个，新发现矿点33个，新发现成矿远景区22个；江西地勘局2001～2003年新增矿床（点）46处，新发现矿床9个，新形成或基本形成勘查基地17个，这也说明虽然东部地区找矿难度大，但还是存在较大的找矿潜力，根本的是要有资金投入。
七是探矿权转让已成为各单位关注的新焦点。两省地勘单位所以尽可能多地进行勘查项目登记，其主要动因是探矿权可以依法有偿转让，大部分单位或多或少都获得实际效益，但主要还是两省地勘局为主，福建省地勘局几年来转让探矿权、采矿权35个，价款达28464.3万元，收回价款7982.66万元，合作1150.91万元；江西地勘局2001～2003年转让矿业权15项，总价款7000.05万元，到位资金788.7万元，其中探矿权转让11项，价款6828.91万元，到位资金684.7万元，矿业权市场的发展，有力地推进了商业性矿产勘查的发展。
八是吸引外资或走出去勘查仍然是普遍的薄弱环节。
（二）矿产开发业
地勘单位矿业开发，实施“勘查开发一体化”的设想在20世纪80年就已提出，并在有条件的地勘单位先后实践，特别是贵金属矿的开采。福建局办的钽钼矿、江西局办的富达盐矿都是比较成功的例子，矿业开发有向下游产业发展趋势。虽然矿业的收入在各单位总收入中所占比例不大，如闽、赣两省地勘局矿业收入分别占总收入的4.8%、4.5%，其他单位远小于这种比例，但其利润却都较高，且在新的环境条件下以及开发主导思路的转变，在对原有矿山企业整顿、提高的同时，深化改革，大胆改制，一方面吸纳社会资金办矿，一方面利用自身优势以探矿权转让价款部分或全部参股办矿。如江西地勘局原富达盐矿改制成功，以及该局在2001～2003年15项矿权转让中，有4项价款约5000万元参股开发，福建地勘局有1150万元价款参股开发。矿业开发在有资源条件的单位中，将改变其在产业格局中的地位，呈现出新的生机和良好的趋势。
（三）工程建设业
工程建设业目前仍是各单位支柱产业，包含工程施工与工程勘查，以闽、赣两省地勘局为例，该业收入均占单位总收入的1/2左右，而且就业人数较多，服务领域不断拓展，技术含量日渐提高，各单位都仍予以加强，并向集约化、集团化发展，是最有条件实现成立独立企业的部分。
（四）多种经营
多种经营是多门类产业的统称。在20世纪80年代中期就提出“发展多种经营”战略，该业发展很不平衡，各单位一直在发展中不断调整、变化、提高，这方面原工业部门地勘单位发展更具特色，如原福建省核工业294队办的轴瓦厂，产品远销国外，年产值达亿元；江西省有色地勘局创办的锆化工厂，已成为全国同类产品4大企业之一。多种经营领域不断拓展，发展前景看好，各地勘单位都在据自身条件理性地把握机遇。
三、积极探索队伍结构调整模式
随着管理体制的改变，改革的深化，产业结构的调整，市场经济体制的不断完善，地勘队伍结构调整就成为各地勘单位亟待探索解决的问题。
闽、赣两省地勘单位，基本上是事、企两种机制同体运行，即所谓“戴事业帽子，走企业路子”根据自身条件“八仙过海，各显神通”。闽、赣两省地勘单位中结构调整也有亮点表现：一是江西地勘局以区域为单元的结构调整，江西地勘局在赣州地区原有908、909、赣南地调队等3个地质队，根据市场的要求，局以分步实施的办法拟将3个单位合并，实施资产、资源的最优配置。第一步从2001年开始，把赣南地调队与908队通过资产重组，内部事企分开运行，股份制改造，构建大队框架。2004年4月又将909队并入，实现三队合一，重组成赣南地调队。重组后的赣南地调队职工3431人，总资产1.1亿。实现资产优化配置、内部事企分开、达到了做大做强目的；二是福建化工地质队，队伍不大，仅300人，但改革力度不小，在产业发展、企业改制、内部管理加强、经济发展的基础上，2005年拟内部准备全员改变劳动关系，男50岁、女45岁以下实行重新聘用；三是福建有一地勘单位中出现初级找矿公司、找矿人的模式。某局有一“草根公司”，注册资金100万元，国有股51%，个人股49%，现有人员20人，有一座金矿山（与社会合作）独立运行。2004年给原单位11万元回报，职工分红22万元，但因现行有关政策制度的制约，人员不愿意与原单位脱离。某局有人停薪留职，组建个人找矿公司找矿等。在外因的推动下，队伍结构逐步完善。
四、认识与建议
（1）从总体看，闽、赣两省属地化后的地勘单位在改革和发展诸多方面都做很大努力，也取得长足的进展，但目前无论从认识深度、改革力度，经济基础等，离实现“企业化经营”的目标还有相当的距离。
（2）在事业帽子下实施企业运营，这是目前各地勘单位基本统一的运行模式，而且希望能尽可能地予以维持，但在市场经济体制逐渐完善的情况下，这种体制上的二元结构在运行中必然矛盾逐渐突出，“戴事业帽子，走企业路子”，难以维持。如福建省就提出一个单位不能既是事业法人又是企业法人，省人事部门正在催办改制，推进企业化，随着事业单位改革力度加大，改变这种事企同体的外部压力将进一步增大，因此地勘单位必须主动面对，加大改革力度，以适应形势要求。
（3）地勘单位结构调整的力度应该加大，若仍以队为基本单元，因资源总量的限制，难以增强竞争力，最好以局或地域为单元，整合各种资源，实现优化配置，以求发展，并为加速实现“企业化经营”创造有利条件。
（4）属地化后地勘单位，原主管部门已脱离管理关系，属地政府的管理又未全部到位，实际上各单位的改革与发展是“各显神通”，虽然相互间亦有交流，但局限性很大。因此，加强行业管理，对地勘单位改革与发展予以及时指导和支持显得十分必要。
⑷ 政企（事）分开问题
政企(事)分开是《地质勘查队伍管理体制改革方案》确定的改革原则。在社会主义市场经济条件下，地质工作需要政企(事)分工合作、优势互补，这个原则口头上大家都赞成。
10年改革的现实活动中，国土资源部(厅)管理全国(省、区、市)地质工作，没有听到异议，但已属地化的地勘单位和中央企业管理的地勘单位普遍反映，国土资源部履行行业管理职能不到位。表现在对各地的改革只了解情况不表态指导，只问企业化没有，不问有什么困难；地质找矿工作上，部里组织、协调，推动产学研联合攻关少，各地各自为政、小打小闹的工作机制，找不出大矿来。特别反感个别部领导讲：属地化以后，地矿局已由亲儿子过继给地方政府做干儿子，部里不好管了。中央企业管理的地勘单位则认为，国土资源部对地勘单位有亲有疏，全国地勘局长年度例会不被邀请参加，有“难道我不是地勘局长”的怨言。至于未属地化的基层地勘单位，因为得不到地方政府的各项政策照顾，同地待遇不同，与属地化地勘单位处于不公平竞争状态下，特别是有的地勘单位由于本行业不管、地方不管、中央企业不管，忧虑被三重边缘化，希望属地化，并由地方国土资源厅统一管理。
中国地质调查局是国务院决定直属国土资源部领导的事业单位，国土资源部有的业务司多年来直接管理部分地勘专项，显然也属于政事不分。
属地化地勘单位“戴事业帽子，走企业化路子”，两种体制并存，是改革的过渡阶段，时间不能太长。
分析评论：政、企、事分开，无疑是社会主义市场经济体制所要求的基本原则。在地质工作改革中也必须坚持政、企、事分开。属地化地勘单位和中央企业管理的地勘单位应该剥离事业单位的职能，摘掉事业帽子成为真正的企业，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，成为地勘市场的主体。长期事企不分，资源平调，利益均占，结果必将影响各自的发展和壮大。
国土资源部正在推进实施整装勘查新机制，在同一成矿区带统筹安排各项地勘工作，是对探矿权治散、治小的有效机制，由于涉及政企事各方面的权益，具体实施时需要探索创新。
中国地质调查局在国土资源部领导下，应该将“三定”方案赋予的统一规划、统一部署、统一实施、统一管理中央财政安排的基础性、公益性地质调查和战略性地质与矿产勘查工作的职能，尽快落实到位。有关部门和司局负责的地勘工作专项和地勘基金等，只负责上述行政管理职能，而把具体项目的实施和管理移交给中国地质调查局。中国地质调查局既是国土资源部在地质工作业务技术上的支撑力量，又有对商业性地质工作进行技术指导的责任。真正兑现中国地质调查局的定位十分重要。
⑸ 浅议国有地勘单位可持续发展
郑洪涛1，2
(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院;2.河南省有色金属地质矿产局)
地质勘查是我国社会主义经济建设、国防建设和社会发展中的一项基础性、先行性工作，是保证我国经济建设高速发展的基础性服务行业。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，地质勘查工作的首要任务就是找到可开采的矿床，解决国民经济发展需要的矿产资源问题。新中国成立60年来，广大地质工作者探明了大量矿产资源，有力地支撑了经济社会发展。但是，随着经济快速发展，我国矿产资源形势日趋严峻，对经济社会可持续发展的保障能力正在下降。资源紧缺的主要原因有3方面:一是找矿难度加大和地质勘查的有效投入不足，导致储量增长缓慢;二是我国已经进入工业化中期阶段，GDP高速增长，需要有很大量的物质投入特别是矿产品的投入，以支持基础工业和基础设施的发展;三是我国人口众多，需要消耗的矿产资源数量也在不断加大。解决矿产资源紧缺问题的中坚力量是地质勘查行业，而地质勘查单位是组成地质勘查行业的基本细胞，地质勘查单位的生存与发展直接决定地质勘查行业的兴衰，因此研究地质勘查单位的可持续发展具有十分重要的意义。
一、我国地质勘查业的发展与现状
从新中国成立之初至20世纪70年代末，国家提出了“以地质找矿为中心”的方针，党和政府采取有力措施，要人给人，要钱给钱，要物给物，推动了地质工作蓬勃发展，地质队伍空前壮大。这一时期，发现了世界级大庆油田，继而在华北、江汉等盆地连续突破，建立了一大批煤炭、黑色、有色与稀有金属矿产基地，全国探明储量的矿种达134种，有力地支撑了国家的工业体系。与此同时，由于“大跃进”、“文化大革命”、“反击右倾翻案风”等天灾人祸的严重干扰，地质工作走了弯路，盲目勘探了一大批至今无法利用的“呆矿”，占用和浪费相当可观的国家资金;地质队伍膨胀到100余万人，造成沉重的历史负担，其影响延续至今。
1998年国务院机构改革，国土资源部成立，按照国务院的要求，积极稳妥、周密细致地推动地质勘查队伍管理体制和地质科技管理体制改革。1999年4月国务院办公厅发布地质勘查队伍管理体制改革方案，地勘队伍实行属地化管理，逐步实行企业化经营。1999年7月组建中国地质调查局，重组中国地质科学院。在此基础上，组织实施新一轮国土资源大调查，专门从事基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作。从而从体制上将公益性与商业性地质工作分离，初步建立起适应社会主义市场经济要求的国家地质工作新体制框架。
二、改革使国有地质勘查单位面临挑战和机遇
1999年以来，国家颁布了一系列政策，这应当看做是“地质工作春天”的开始。随后中央先后出台了12项优惠政策措施支持国有地质勘查单位的改革与发展，将公益性地质找矿和商业性地质找矿分开运行，等等，这些政策的实施极大地促进了地质工作的发展。2002年开始特别是2006年以来，国有地质勘查单位经济发展整体上保持了持续快速的增长势头，通过市场获得的预算外收入大幅度增加，经济总量有了大幅度增长，经济实力和综合竞争力显著增强，职工收入有了大幅度提高，生活质量与属地化前相比大有改善，职工队伍稳定，单位凝聚力增强。国有地质勘查单位的经济增长的来源主要有几方面:一是中央和地方地质勘查经费;二是中央和地方地质专项拨款;三是境内外劳务收入;四是矿业开发;五是矿业权转让。这使国有地质勘查单位经济焕发活力。
但是国有地质勘查单位也面临激烈竞争。民营、大型企业等组建的新型地质勘查单位越来越多，将进一步打破国有地质勘查单位“一统天下”的格局。这些新型地质勘查单位具有三方面优势:一是资金雄厚，在争夺矿业权时比国有地质勘查单位更具有实力;二是在分配机制上具有更大的灵活性，他们利用高薪吸引人才，国有地质勘查单位仍然是事业单位，不可能用高薪政策使用人才，因此人才不可避免地要向这些新型地质勘查单位流动;三是新型地质勘查单位在勘查装备上比国有地质勘查单位精良得多，在争夺市场方面对国有地质勘查单位形成强有力的冲击。
近年来，国有地质勘查单位进行了许多改革的尝试和积极地探索，改革没有一定的模式，因各省政策不一，改革进展的速度也有所不同，但都局限于内部的改革与探索，走的是“戴事业帽子，走企业路子”，改革并没有真正触及产权、资产所有权等深层次问题，也没有一家国有地质勘查单位真正变成了企业。如内蒙古、广东、云南、新疆等省(区)的国有地质勘查单位改革取得了较好成效。他们主要采取了整合属地化地勘队伍、推进内部企业化改革、创新管理体制等措施。改革后，国有地质勘查单位的分配机制摆脱了事业单位体制的束缚，极大地刺激了劳动的积极性和劳动效率。
三、国有地质勘查单位可持续发展道路的思考
应当看到，我国几十年计划经济下传统体制给国有地质勘查单位留下了很重的包袱，用于发展生产的经营性资产不足，技术装备落后，自我发展能力差，市场竞争力不强，诸如住房、基础设施、养老、医疗、离退休等大量的历史遗留问题长期得不到解决，严重阻碍了国有地质勘查单位的改革与发展。发展是硬道理，世界在发展，国家在进步在发展，整个社会都在发展，国有地质勘查单位也必须发展。当然，政府政策的推动是发展的前提，国有地质勘查单位更要主动发展，正视困难，将观念从“要我发展”主动更新到“我要发展”，实现又快又好地可持续发展。
(一)积极培育主业，实现可持续发展
1.做强地质勘查业
地质勘查业是国有地质勘查单位的主业，也是国有地质勘查单位的优势产业。地质勘查业是矿业的上游产业，受矿业市场波动的影响较大，国家的矿业政策和宏观经济政策与地质勘查业有着密切的联系。发展主业的关键是要找大矿找好矿，要不断研究国家的政策导向，突出重要矿种、重点成矿区带矿产勘查。以石油、天然气、煤炭、铀、煤层气和铁、铜、铝、铅、锌、锰、镍、钨、锡、钾盐、金等16个重要矿产为重点，加强11个主要含油气盆地和新区新领域油气资源勘查、13个大型煤炭基地资源勘查和16个重点成矿区带的重要矿产勘查。同时，加强产业政策引导和宏观调控，鼓励社会投资者依法开展能源与非能源重要矿产资源勘查。鼓励企业开展国家急需矿种的勘查，鼓励在中西部地区及边远地区等经济欠发达且具资源潜力的地区开展商业性矿产勘查，鼓励开展中东部地区老矿山接替资源勘查。政府还要积极为企业“走出去”开展境外矿产勘查开发合作提供政策、金融、信息等服务。这就为国有地质勘查单位找矿指明了大方向，这些是近期国家战略性矿种，战略性的矿产资源勘查是公益性的，是国家投资进行的勘查，国有地质勘查单位一方面要积极争取国家投资的找矿项目，另一方面要放眼于商业性找矿活动，用国家投资项目解决温饱问题，用商业性找矿项目达到致富目的。
2.拉长产业链，走勘查开发一体化道路
矿产资源勘查要选择具有充分成矿地质条件和找矿标志的成矿区带及勘查区，运用新的成(找)矿理论和综合找矿方法手段，分层次、分阶段、分级序地部署地质找矿工作，以实现地质找矿的重大突破。但矿产勘查是高度冒险的事业，包含着很大的不确定性。勘查地质学家任何时候都必须与风险和不确定性打交道。正因为找矿风险大，能够用于开发的矿业权所占比例很低，更应该珍惜这种机会和资源。谁抓住了机遇谁就可能实现可持续发展，新疆一队、河南有色局一队的发恩德公司就是最好的证明。
(二)进一步加大改革力度
“戴事业帽子，走企业路子”是国有地质勘查单位职工大部分人的愿望，这样就可以取得事业费拨款，生存就有了保障，然而正是这种依赖心理导致了国有地质勘查单位改革进展缓慢。近两年地质勘查业经济的红火，似乎让许多人误以为企业化离我们很遥远，持怀疑态度，有的人甚至持抵触态度，认为企业化根本是不可能的。然而，我国实行的是市场经济，市场经济的微观主体是企业，事业单位是不可能长期存在的，改革是大趋势。因为事业体制决定了这些单位不可能实行企业的分配机制等，收入分配机制不灵活就难以调动职工的积极性，也难以从社会上聘用高端人才，自己的人才很可能被收入高的其他类地质勘查单位或企业“挖墙脚”，一旦人才长期流失下去，就可能使国有地质勘查单位陷入被动，甚至出现主业不能。因此，国有地质勘查单位在当前大政策环境不变的情况下，内部要主动深化改革，做到事企分开、体制顺畅、机制灵活，内部企业要按现代企业制度运作，做到产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理。一方面可以调动积极性，激活生产力;另一方面可以少犯错误，避免国有资产流失;第三可以为转为企业打下基础。
(三)主动融入地方经济，做好延伸产业
1.积极争取地方项目
国有地勘单位的发展和生存离不开国家和地方发展的大环境，国务院《关于加强地质工作的决定》明确指出，地质工作贯穿于经济社会的全过程，服务于经济建设的方方面面。这其中的一个重要原因就是把地质工作与地方经济建设紧密地结合起来，认真分析和研究国家和地方经济发展的趋势和走向，把握经济发展的脉搏是十分必要的。如河南省，《河南省国土资源“十五”计划和2015年发展规划》涉及地质行业的有五大项:基础地质调查、矿产资源勘查、矿产资源开发、地质灾害预警工程、数字国土工程。国有地质勘查单位要审时度势，主动融入地方经济，做好延伸产业，扩大业务范围，壮大自身经济。
2.建立良好的地方社会关系
国有地质勘查单位属地化前，是分系统的“条条”管理，任务是完成国家指令性计划，与地方政府很少接触和沟通。属地化管理后，国有地质勘查单位的生存环境发生了很大变化，一方面，单位的发展受地方政策的约束;第二，地方掌握着地质勘查费用的投入，包括经费和项目费用;第三，矿业权的取得要靠地方政府审批，等等，国有地质勘查单位要多与地方政府沟通，建立良好的社会关系，和谐的外部环境是经济发展的外因之一。第四，沟通过程就是信息的获得过程，信息有可能为单位带来收益。
综上所述，国有地质勘查单位经过了多次政策调整，目前大部分已经属地化管理，改革开放后，经济实力明显增强，尽管改革初建成效，但还都限于事业体制之下，改革的力度不大，事企不分、机制不活等体制障碍依然存在，政策层面的问题我们可以建议、可以探讨，但不可以左右，但我们作为国有地质勘查单位直接管理者，有义务在法律政策的范围内最大限度地进行改革，促进国有地质勘查单位可持续发展。
参考文献
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